展望学前教育“20年代”：从“短缺与普及” 到“均衡与质量”

改革开放40年以来，学前教育的发展历经20世纪80年代到90年代附着于集体单位制的幼儿园，90年代末期因经济体制改革带来单位园的大量关停并转，以及市场化、民营化为主导的十年，2010年以来重建政府主导的公共服务体系三个大的发展阶段。

40年发展历程中，解决学前教育短缺和提高普及率是最核心的关键词，衡量学前教育发展最直观的指标即是入园率（普及）和在园人数。

40年的发展虽然曲折反复，但是仍然取得了举世瞩目的成就。学前教育第三期行动计划提出，2020年全国毛入园率将达到85%。以目前的学前教育发展速度和态势，完成这一指标应无悬念，甚至有些西部省份事实上在2019年已经高于这个比例。 

▲1983-2018年全国学前教育毛入园率

数据来源：教育部历年《中国教育统计年鉴》

▲1978-2018年全国在园人数（单位：万）

数据来源：教育部历年《中国教育统计年鉴》

中国的人口问题，围绕着生育率和实际人口规模。以易富贤、梁建章、黄文政等学者为代表，对生育率的下降有着很早的预警，也和计生部门、体制内的一些学者有长期的争论，中国政府也调整了计划生育政策，2016年1月1日放开了二孩生育政策。

然而在开放二孩政策的情况下，2016年、2017年的小高峰（新生儿数量分别为1786万、1723万）也大大低于预期（原国家卫计委曾预测未来几年出生人口会有一定程度的增长，最高年份预计会超过2000万人，可能到两千一二百万人），而2018年新生儿数量则跌至1523万，呈断崖式下降。

历史上出现这么低的数值是在三年自然灾害时期（1959年、1960年、1961年出生人口分别是1635万、1402万、949万）。据2019年不完全统计显示，新生儿数量将进一步下降，新生儿的中值预测在1300万左右，在未来数十年里，新生儿数量将步入阶梯形持续下降通道。

▲1978-2018年出生人口（单位：万）

数据来源：国家统计局

▲出生人口即将大幅下滑

数据来源：国家统计局、恒大研究院

经过近十年学前教育加速发展和出生人口快速下降，在新的十年到来之际，学前教育不期然会到达一个历史拐点，即总供求关系平衡开始逆转，从总量扩张到结构均衡，下一个十年的学前教育发展和布局应充分考虑拐点之后的趋势。

2020年将是幼儿园在园人数高峰，后面的几年，幼儿园在园人数将逐步下降。2020-2023年，学前教育将迎来总供求关系平衡的拐点；在2023-2025年，即使以90%的普及率估算，在园人数也将跌破4000万；在2025-2030年间，即使入园率为100%，在园人数将可能跌破3000万。

2019年幼儿园总数约为28万所，以现在的园所规模，静态测算，21世纪20年代的十年期间，在园人数对应的园所总数量将缩减15%-40%。

影响学前教育发展的另一个人口趋势是人口流动。农村人口持续向城市流动迁移，尤其是向大城市和城市群流动迁移，城区学前儿童逐年增加，乡村学前儿童则逐年减少。

2011—2018年间，城区幼儿园班级占比增加4.61个百分点，乡村幼儿园班级占比则减少6.76个百分点。

▲2011—2018年，城区-镇区-乡村 幼儿园班级分布变化

2019年12月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》，其中明确全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件，完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策。

这些新举措将进一步促进人口流动迁移，也将进一步加速学前儿童从乡村向城市迁移的脚步。学前教育的发展和布局应充分考虑人口的空间结构变化。

在总供求关系逆转的情况下，学前教育普及率将继续上升，有望达到95%左右的高比例。学前教育发展应该从短缺和普及为主线转向以解决结构性失衡和重点发展质量的阶段。在2010年前后，义务教育已进入到供求关系逆转阶段，这十余年的发展有不少经验和教训值得学前教育反思借鉴。

第一，从学前教育的城乡结构上，头部城市、城市群、大中城市将是入园难的焦点地区，尤其是在“积极抢人才”的一线城市更应该把学前教育这一基本公共服务做好，在相当长的时间内都应该多举措持续增加学前教育供给，保证流动人口的子女教育在流入地解决。这既检验城市管理者吸纳人口的诚心，也考验管理和布局能力。在城市用地紧张、土地昂贵的城市应该大幅放宽幼儿园的场地、规模要求，给小微幼儿园发展合法化。

第二，很多农村学前教育面临着建完即“吃不饱”的状况，既要保证农村学前教育的兜底和扫尾工作，也应因地制宜发展农村学前教育，如山村幼儿园，避免向义务教育那样过快地撤并幼儿园，让农村的孩子刚有入园机会又面临入园远、入园贵问题；也应避免在农村建设豪华甚至超标的大型幼儿园，导致资源错配。

第三，在供求关系逆转的形势下，更有条件也更应该重在提升质量，尤其要以“小园小班”、更好的师生比作为新的幼儿园标准和规范，作为改善质量的主要举措，避免像义务教育一样出现农村学校大班额、超级学校的局面。

第四，对于有余力的幼儿园，将学前教育向前延伸，可考虑纳入0-3岁早期教育，向托育一体化发展。

中国义务教育发展，受非教育因素的制约，如户籍制度、城乡之间的身份分割等等，与规模的社会流动趋势脱节，因而造成了留守儿童和流动儿童这样一个巨大的教育弱势群体。影响中国教育公平的主要因素已经从自然地理因素逐渐转为社会政策滞后。

学前教育在政府主导下近十年获得了飞速发展，在总结并宣示成就之余，面对新的形势，更应未雨绸缪，及时调整发展思路和理念，迎接学前教育的下一个十年，构建一个更加均衡、公平、有质量的学前教育体系。